市人民政府：
　　10月15日，市政协召开了八届九次常委会议，市政协主席廖兰芳，副主席于凡、周明华、陈文华、刘新政、刘超杰，秘书长黄永旭出席会议，市委常委、副市长廖晓凌，市人大常委会副主任陈秉正应邀到会听取意见，市政府有关职能部门负责同志列席了会议。会议听取了市政协副主席周明华代表市政协课题调研组所作的《关于促进我市城区养老服务事业发展的调研报告》，并围绕该问题进行了专题协商讨论，形成了协商意见。现将有关情况报告如下：
　　会议对我市城区老龄人口现状及养老基本模式进行了分析：
　　至2012年末，我市城区常住户籍人口有33.74万人（城区7个办事处，不含分宜、新钢），60岁以上的老年人有4.77万人，占城区人口的14.13%（2000年时为10%），其中80岁以上高龄老人3137人，“三无”困难老人57人（无劳动力、无生活来源、无赡养人和抚养人，或者其赡养人和抚养人确无赡养能力和抚养能力的），享受低保老人1171人，孤寡、独居老人2581人，病残老人2165人。数据显示，我市已呈现老年人口增速加快，高龄、病残老人和困难老人数量增多之趋势。
　　目前，我市城区老年人养老模式主要有三种：一是传统的家庭赡养模式，也是我市老年人养老的最主要方式。城区98%以上的老年人通过退休养老金、社会保障或子女赡养等，在家居住并安度晚年；二是社区居家养老的全新模式。即由政府和社会力量依托社区，为居住在家的老人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等多形式的各种服务，使老年人在自己熟悉的社区环境和家中安享晚年；三是辅助补充式的机构养老模式。即老人居住在公办或民办养老机构里安度晚年。
　　会议认为，多年来，我市高度重视老年人养老服务事业的发展，先后出台并认真贯彻落实《新余市老龄事业发展“十一五”规划》和《新余市人民政府关于加快养老服务事业发展的实施意见》（余府发〔2011〕32号文件），取得了很好的成效。养老保障体系进一步完善，社会救助能力得到加强。医疗保障体系进一步完善，保障水平得到提高。老年人优待政策得到落实，率先在全省建立高龄补贴制度和下调免费乘坐公交车年龄。老年人精神文化生活进一步丰富，老年大学、活动中心等场所越办越好，文体活动的形式和内容不断丰富。尊老爱老传统美德进一步得到弘扬。尤其是养老服务事业得到长足的发展。针对老年人口不断增多，养老问题日益突出的状况，我市从2009年开始探索发挥家庭和社会功能，着力巩固家庭养老地位，优化发展社会养老服务，构建以“居家为基础、社区为依托、养老机构为支撑”的新型社会养老服务模式，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理等多种形式的基本服务。
　　会议指出，随着我市老年人口和老年人社会养老需求的不断增多，对养老服务事业系统化、社会化、专业化服务的要求也越来越高，而我市城区目前的养老服务业发展相对滞后，在加大养老服务事业的工作力度和做法措施上还未与之相适应，主要还在以下方面存在一些问题和困难。
　　1.家庭赡养养老方式的基础在动摇。目前我市城区98%以上的老人居住在家中，仍以传统的养老方式安享晚年。在计划生育政策的实施、经济社会的发展、思想观念的改变等因素的影响下，不断地催化着家庭趋向小型化，“421”型的家庭结构正在不断增多（即四老人、二夫妇、一小孩子），加之劳动人口异地流动频繁，工作节奏和生活压力不断地加快、加重，人们普遍感到已经没有更多的精力来细致体贴地关心和照顾老年人的晚年生活，老年人的养老困境在越来越多的家庭中演绎，尤其是居家的高龄老人、“空巢”老人（已达到50%以上的家庭）、失能半失能老人、经济困难老人的养老保障及生活照料问题更为突出。因此，传统的居家养老的基础呈现出不稳定现象，更多的老年人正在或将要考虑，如何选择更现实更有效的养老方式来养老，他们渴望得到家庭之外来自于政府、社会的关爱和帮助。
　　2.社区居家养老的依托作用尚未发挥。我市自开展社区居家养老工作试点以来，通过不断地努力，已建立起省级社区居家养老服务中心（日间照料中心）试点9个，其中市区有6个（仅占城区39个社区的15.3%），它们为能够走进社区的老年人开展了一些康复护理、日间生活照料、信息咨询、文体娱乐活动等服务。但从总体上说还仅处于起步阶段，上门为居家老人提供基本服务则未能开展。其主要原因是：
　　首先，政府主导作用发挥不够，财政资金投入不足，社区居家养老服务工作难以推进。一是对社区居家养老工作缺乏统一规划、统一部署，政府主导、涉老部门各司其职、社会广泛参与的领导体制和运行机制尚未建立；二是社区基础设施不足，有的连办公用房尚在解决中，至于城区33个社区何时能够构建服务中心、照料中心、托老中心等养老服务站点尚无具体的时间表；三是《新余市人民政府关于加快养老服务事业发展的实施意见》（余府发〔2011〕32号）精神有的至今尚未落实。如新建示范性居家养老服务中心的开办补助费，养老服务事业年度工作经费（5元/人·年），由财政买单的政府购买服务、为重点老年人提供无偿、低偿服务的救助补贴经费等，均未得到很好的解决和运作，使社区为居家养老服务的作用难以发挥。
　　其次，社会力量参与不充分，未能突出居家养老服务工作公益性特点。一是缺乏政府扶持、财税优惠等措施，使得许多社会组织、服务机构因风险、效益等因素，缺乏参与居家养老服务工作的积极性；二是没有有效方法和手段将社区范围内丰富的社会资源（人力、财产、社会机构等）充分地挖掘并整合起来，使之发挥各自的优势和特点融合到居家养老服务工作中来；三是志愿者服务队伍不多，服务内容和形式单一，服务往往集中在特定的时间节点和事先设定的主题活动中，“真空”时段长，缺乏常态化和持久性。
　　第三，社会化服务水平不高，运作能力低。老年人居家养老服务点多、面广、量大。社区工作人员少，事务多，任务重，靠社区承担养老服务工作，既不现实，也力不从心，更无法胜任。因此，必须依靠社会服务机构的力量，通过市场化运作的方式来满足老年人的养老需求。一是大多数社区尚未建立起居家养老信息服务平台，老人及其家庭成员的基础信息掌握的不多不详，没有建立起相互即时沟通的信息通道；二是社会各类服务机构因社区无服务平台而难以加盟，难以获取更多的业务服务信息；三是缺乏居家养老服务的规范标准。社会服务机构设立，以及从业人员、服务项目、服务流程、服务标准和收费、评价和投诉方法等都没有统一的制度规范，无法设立准入、退出机制和进行统一管理；四是困难老年人享受政府购买服务的运作机制尚未建立，使得政府为困难老年人办的好事没有办法运作。
　　3.机构养老的支撑作用乏力。我市城区现有养老机构5家，总床位数1727张，每千名老人拥有养老床位达36张。其中建于上世纪90年代初的公办养老机构1家（即城北办福利院，原为农村“五保户”福利院），有床位90张。民办的有4家，有床位1637张。到目前止，实际入住仅有529人，入住率仅30.6%。机构养老呈现“住不满”和“住不进”的尴尬，出现养老床位“伪富余”现象。究其原因主要表现为：一是收费标准高。健康且生活能自理的入住老人每人每月床位费、伙食费等基本费用1200元（这部分老人少有需求），健康状况欠佳、生活半自理或不能自理的老人入住费用大约每月1500-3000元，有的甚至更高。而2012年我市退休人员月均退休金为1921元（指事业单位和企业退休人员的平均退休金。次于南昌市，列全省第二），这使得渴望依靠养老机构养老的老人因超出经济的、心理的承受能力而“望院兴叹”，对低收入困难老人则更是一种难以如愿的奢望；二是入住有条件限制，失能、失智和病弱老人入院难。养老机构出于自我保护、规避风险和纠纷等因素，加之多数养老机构工作人员少、素质不高，缺乏专业护理技能等原因，不愿意或拒绝接受失能病弱老人，而这一群体老年人因家庭无精力和时间给予全天候照料，则更迫切需要入住养老机构；三是有的民办养老机构未达标，开展业务难。目前我市民办养老机构除了以“医养结合”的银河国际颐养会所依证依法正常经营外，其余的均因资金投入不足、基础设施不完善或其它必备条件未能达标等原因，未能获得经营许可而处在无证非法经营状况，难以吸引老年人入住；四是有的长期定置养老床位是为从长计议或是投资行为而空置（银河国际颐养会所存在较多此类情况）；五是城区至今尚无一所市级养老福利机构，“三无”、孤寡、高龄、病残等困难老人无法集中供养。
　　市政府颁发的《关于加快养老服务事业发展的实施意见》（余府发〔2011〕32号）中指出，到2015年，基本建成以“居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑”，覆盖全体老年人的基本养老服务体系，逐步实现社会福利服务由“补缺型”向“普惠型”转变。为了实现这一目标，在有限的两年多时间里，必须切实加大工作力度和采取积极有效的措施，才能够真正地促进我市城区养老服务事业的健康发展。为此，会议建议：
　　1.科学制定养老服务事业发展规划。在实施新余市老龄事业发展“十一五”规划（“十二五” 规划至今未能出台）所取得成效的基础上，结合国务院近期出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）（以下简称《意见》）精神，尽快制定出台与我市提前全面建成小康社会相适应的新的老龄事业发展和加快发展养老服务业的规划，并纳入我市国民经济和社会发展的整体规划中去。科学制定养老服务机构设施布局规划和实施计划，把养老服务设施建设作为与幼儿园、中小学等社区配套设施同等重要的地位，纳入社区社会服务配套用房建设范围。
　　新建小区的养老服务设施，按照每人0.1平方米的标准（最新国标）进行规划，与住宅建设项目同步设计、同步建设，同步交付使用，其产权通过政府回购后归所属街道办管理，并由街道办、社区专门用于养老服务，或以“公办民营”、“民营公助”等方式，租赁给社会力量来兴办养老服务机构。
　　老城区和已建居住小区无养老设施的，充分利用社区配套用房或社区内机关、团体、企事业单位的闲置房屋等存量资源，采取购置、置换、租赁等方式来完善养老服务设施建设。要规划好养老服务机构的功能布局，依照功能定位和医疗介入程度不同，对一般照顾型、护理照顾型、老年康复型等不同养老服务进行功能分类，合理布局，以满足老人养老的不同需求。
　　2.努力提升居家养老服务能力，建设“没有院墙的敬老院”。全面推进居家养老服务，是破解我市养老服务难题，提高老年人生活质量的重要出路，是促进家庭和谐、社区和谐，从而推动社会和谐的重要举措。因此，必须花大力气采取多种形式，调动社会各方面力量参与，努力提升居家养老服务能力，为居家养老的老年人提供更多更好的服务。
　　（1）发挥政府主导作用，加大财政资金投入，推动居家养老快速发展。一是成立推进居家养老工作领导小组，建立健全由政府领导、民政部门协调、相关涉老部门共同努力、社会广泛参与的领导体制和运行机制；二是加大财政资金投入，不断完善社区基础设施建设，并不断完善居家养老服务中心（站）的条件，使为老年人服务的项目不断增多，内容和形式不断丰富，让更多的老年人走出家门，到社区来接受服务，并积极参加社区组织的一些活动，充实老年人的精神生活。
　　（2）建立养老服务信息平台，推进居家养老服务社会化，让不出家门的老人也能够得到服务。结合新余“智慧城市”建设，建立覆盖全市所有社区的“新余信息化养老服务中心”,在需要服务者和提供服务者之间搭建起信息沟通的桥梁，使养老服务机构或加盟服务商及时快捷的为居家养老老人提供助餐、助浴、助洁、助行、助医以及生活护理、代办事务、康复辅助、心理慰藉等所需要的服务。
　　（3）将政府购买服务措施尽早落到实处，为居家养老的低保孤寡和低保边缘孤寡老人以及生活困难的老劳模、重点优抚对象、百岁老人，重度残疾、高龄特困老人等提供适度的无偿、低偿服务。要像确定享受低保对象那样，制定相应的实施办法，明确享受无偿、低偿服务的范围对象、补贴等级与标准、申报审批、服务运作方式等操作程序。可以结合增加就业措施，通过政府购买公益岗位，来建立一支经过必要岗前培训的专业助老服务队伍，或指定专业服务机构和加盟服务商来为享受无偿、低偿服务的老人提供服务，并以代金服务券的形式与被服务老人进行结算。这种“雪中送炭”式的关怀，将使困难老人享受服务的同时，充分感受到政府和社会带来的温暖。
　　（4）鼓励志愿者参与为老服务。发挥党、团和社会组织以及社区的作用，不断发展和壮大各类志愿者服务队伍，并建立健全志愿者服务活动的长效机制，开展志愿者与被服务老人的结对服务和有针对性的专业服务。倡导“低龄老人”为“高龄老人”服务的助人为乐精神。
　　3.加大对养老机构的扶持力度。随着老龄人养老理念的更新，对各类层次的养老机构的需求将会不断地增多。因此，必须采取多形式、多措施来加以引导、鼓励和扶持养老机构的发展。
　　（1）对城北办福利院提升改造，并面向城区老人开放，根据老年人的生理特点、方便起居、护理升级的要求，不断改善居住环境、实施设备和增加服务内容，提升老年人的养老生活质量；根据国务院《意见》精神，积极探索运营机制的改革，通过公办民营、委托管理等方式引进民营机构来运营公办的养老机构。
　　（2）对城区内已经在运营的4家民办养老机构，加强指导和监督，规范服务项目、收费标准等。管理部门要按照管理权限对符合条件的民办养老机构及时发放《养老机构设立许可证》，使其取得合法地位，使双方各自权益得到明确和保护（现有358名老人住在无证养老机构中）。对条件暂不具备的给予指导和提供帮助，并限期达标；无法达标的，应启动退出机制，予以坚决取缔。
　　（3）城区新建1个市级养老服务示范基地的计划项目，应做到早规划、早实施。随着我市人均期望寿命不断地攀高，城区“三无”老人和孤寡、高龄、病残等困难老人的人数也会随之增多，早日为他们提供一个良好的集中供养的养老环境，不仅是发展我市养老事业的需要，更是促进社会和谐，提前全面建成小康社会的需要。
　　（4）对新设立的各种类型的民办养老机构降低准入门槛，简化审批程序，不论其规模大小（国家民政部规定有10张以上床位即可申办）、档次高低，均应在土地、财税、资金等方面同等享受优惠扶持政策，帮助他们减轻因投资额度大、回报率低、回收周期长所产生的压力和困难。对已经合法运营的民办养老机构的床位建设补贴、运营服务补贴等扶持资金应及时拨付到位，并适时适度提高补贴标准。
　　（5）加强对养老服务机构运营的监督管理。建立和实施认证、评级、年检制度，监督养老机构设置标准、服务规范、技术规范等执行情况，尤其是对营利性养老服务机构的服务范围、质量及服务费用等情况进行日常监督和年度检查，切实提高养老服务质量，保障老年人的合法权益。
　　4.加强对养老服务从业人员的培训，提升养老服务队伍的综合素质。目前，我市从事养老服务的从业人员，大多是“40、50”人员，年龄普遍偏大，文化程度低，综合素质不高，基本上都未受过专业培训，在实际工作中，难以满足老人多元化、多层次的服务需求。养老机构自身应高度重视员工的培训工作，提升他们的综合业务素质。人社部门要将养老服务人员纳入免费培训计划，并逐步推行持证上岗制度，把好准入关，提升养老服务机构的整体服务水平。
　　5.积极探索新型养老模式。勇于敢于创新，利用仙女湖、毓秀山秀丽的湖光山色之优势，制定特殊优惠之政策，吸引市内外民间、社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式到新余来开办养老机构，发展养老产业，以此来吸引外地老年人来新余享受旅游养老、休闲养老、异地养老、候鸟式养老、连锁式养老等形式的养老生活。
　　特此报告，供决策参考。请市政府办公室将领导批示及采纳情况及时反馈我办。